402com永利:美国食品安全可追溯制度及其对我国的启示

美国食品安全可追溯制度对美国国内生产的食品进行全程监管,监管人员要记录食品的各种信息,通过对目前中国食品安全监管存在的主要问题和美国食品安全监管模式进行分析,一、目前中国食品安全监管存在的主要问题

从美国的经验可以看出,专业化的监管机构和团队、现代信息技术、严格的法律和制度建设及其不断完善是美国食品安全可追溯制度的三大基石。我们应该在了解自身问题的基础上,借鉴其经验。

建立HACCP和NEISS系统,进行食品安全风险防范管理

美国的食品安全可追溯制度建设起步较早,积累了较为丰富的经验,部分理念、制度设计和追溯技术可以为我所用。吸收其经验,基于我国国情,建设完善我国食品安全可追溯制度的政策建议如下:

作者:陈潇源黄金梅

三、我国食品安全可追溯制度建设存在的问题

健全法律法规体系和标准体系,加大违法处罚力度

面对我国日益严峻的食品安全形势,十八届三中全会提出
“完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药…

从美国情况来看,食品安全委员会很重要,因此建议中国成立食品安全委员会,负责专门统一、组织、协调各监管机构的活动,把分散和交叉的职能重新整合,同时建立管理信息系统,促进各机构的信息共享和公开。另外,合理划分各监管机构的职能权限,明确分工、职责分明,防止出现食品安全监管错位、缺位和越位的现象。

问题之二是信息技术应用不充分,信息披露机制不健全。食品安全可追溯制度是一项高度依赖现代信息技术的制度,美国该项制度的成功就在于其对信息技术、信息化平台的开发应用,利用低廉的人力、物力成本实现对海量食品安全相关信息的收集、管理与共享。信息披露是食品安全可追溯制度的核心,是消费者知情与监督的关键。在我国,食品安全可追溯制度信息化建设严重滞后,食品安全信息共享资源平台尚未建立,缺乏行之有效的食品安全信息动态追踪体系,信息披露机制不健全,降低了食品安全可追溯制度运行效率。

多起食品安全事件接连发生,暴露出中国政府食品安全监管仍存在的诸多问题、漏洞和缺陷,具体分析如下:

要加强对进口食品的安全监管。首先要建立与国际标准相协调的食品安全标准体系。参照国际标准,对我国食品安全标准尽快加以修改。运用有关国际标准,建立进出口食品安全控制体系,逐步形成食品安全的早期预警机制。其次,学习美国对进口食品的监管经验,对进口食品进行安全认证为主的监管制度。有资格的第三方保证国外食品工厂符合我国食品安全标准。将食品安全认证制度融入食品安全可追溯系统,如果国外出口商拒绝食品安全可追溯制度负责机构获得相关信息,可追溯制度负责机构有权拒绝准许从国外工厂进口食品到我国。

参考文献:

2011年,奥巴马签署《食品安全现代化法案》,将食品可追溯性与召回作为食品安全问题的预防控制要求提出。法案规定,在确定食品有安全威胁时,食药局有权向企业发出召回通知。若企业不同意食药局召回通知,食药局仍可以采取强制召回行为,包括发布公告指出产品“严重不利于健康或致死”的可能性。由食药局授权立即生效。在正式召回中,企业有责任通知州监管部门、食药局召回联络员将相关文件上报食药局。若企业或单位未能遵守,将被分别处以25万美元和5万美元的罚款。当然,《食品安全现代化法案》也充分保护食品企业的权利,比如尽管食品可追溯制度要求信息透明,但是涉及商业机密(包括包含用料数量的配方信息、财务数据、价格数据、人事数据、调研数据、不包含运输信息的销售数据等)受到《食品安全现代化法案》保护。

三、美国食品安全监管对中国政府食品监管再造的启示

一、美国食品安全可追溯制度的特征

[1]李援.中华人民共和国食品安全法解读与适用[M].北京:人民出版社,2009.

建立多方参与,全国统一的食品安全可追溯制度。由专门的监管机构、企业、消费者多方参与,建立全国统一、覆盖全程的食品安全可追溯制度。专门的监管机构负责全国食品安全可追溯制度的建立运行,并做好地方已有追溯制度与新制度的衔接,保证真正做到全程监管。大力宣传和发挥食品安全可追溯制度作为企业安全信用背书的作用,引导企业积极执行可追溯制度要求。通过积极宣传,鼓励消费者购买有可追溯标识的食品,推进食品安全可追溯制度走上正轨。此外,食品安全可追溯制度建成运行后,还要根据国际国内食品安全形势变化,不断进行调整完善,提高制度运行效率。

摘要:近年来,中国重大食品安全事故频频发生,食品安全现状令人堪忧,食品安全监管工作显得尤为重要和迫切。通过对目前中国食品安全监管存在的主要问题和美国食品安全监管模式进行分析,期望找到解决中国食品安全问题的途径。

面对我国日益严峻的食品安全形势,十八届三中全会提出
“完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全”的战略决策。在此方面,美国相对健全的食品安全可追溯制度为我国实现这一战略决策提供了借鉴。

[3]罗杰,任端平,杨云霞.中国食品安全监管体制的缺陷与完善[J].食品科学,2006,.

美国食品安全可追溯制度对美国国内生产的食品进行全程监管。其特征之一就是全程监管、追踪与管控相结合。美国食品药品监督管理局作为专职的监管机构,负责对食品从生产、加工、包装、运输,再到销售整个流程,也就是“从农田到餐桌”的全程监管。在每个环节,监管人员要记录食品的各种信息。在生产过程中,不但要记录产品品种、生产时间以及生产农场信息,还要记录种植处理、土壤消毒、栽培方式、施肥、灌溉、农药使用、收获采摘等信息。利用现代信息技术,这些信息得以快速高效地收集,并形成巨大的数据库,最终上传到公众信息平台。除了记录信息,更重要的是通过对实际操作的管控,在生产源头消除安全隐患。

食品安全监管属于公共物品,由于食品市场存在信息不对称的现象,导致了食品安全监管的市场失灵,这就需要政府以行政手段进行干预以弥补市场调节作用的缺陷。

问题之三是对进口产品管控不严。同一品牌产品在其他国家安全,但是进入我国就出现问题,比如雀巢儿童奶粉碘超标,恒天然奶粉检出肉毒杆菌。究其原因,主要是我国对进口食品采用的安全标准水平低、更新慢,以及对进口食品的检验手段不合理。我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例仅仅为23%;大量食品质量标准、控制食源性危害标准低于CAC等国际标准。发达国家食品技术标准的修改周期一般是3到5年,而我国有些标准已经实施达10年甚至更长。我国对进口食品检验的原则是批批检验,由于该检验原则没有根据进口食品的特点、工艺流程进行科学评价和评估来设置有针对性的检验标准和项目,因此会导致检验的低效率。

建立食品可追溯系统,完善食品召回制度

我国食品安全的主要问题是药物残留和重金属等有毒有害物质含量超标;食品中微生物污染和生物毒素含量超标;食品生产加工过程中的掺杂使假。造成这些问题的原因主要是产地环境污染;不当使用农业投入品;违规使用食品添加剂和非法添加物;农兽药生产经营管理不到位;我国人均食品安全监管资源占有率低;食品生产经营者守法成本高,违法成本低。从这些主要的食品安全问题及其主要原因可以看出,建立基于全程监管的食品安全可追溯制度将是解决我国食品安全问题的有效手段。然而我国食品安全可追溯制度建设的现状并不乐观。

美国的食品安全法规被公认为是较完备的法规体系,目前有以《联邦食品、药品和化妆品法》为核心,包括《禽类产品检验法》、《蛋制品检验法》等共七部法令,这些法律从一开始就集中于食品供应的不同领域,法规的制定是以危险性分析和科学性为基础,并拥有预防性的措施。这些法律法规覆盖了所有食品,并为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。美国食品安全的立法、执法和司法过程中必须遵守一定的程序,并以法令的形式固定下来,国会和各州议会制定法律;政府部门负责执行,司法部门负责对食品安全纠纷裁决。另外,美国重视程序正义,通过制定《行政程序法》等三部法案,确保食品安全相关法律法规在制定和执行过程中被正确理解和适用。

二、美国食品安全可追溯制度的新进展

2009年中国开始实行食品召回制度,但是由于食品召回管理部门职能交叉重叠、食品安全标准无统一规定,相应的检测技术手段和设备落后,缺乏快速反应预警机制等配套措施,食品召回制度可操作性差。因此,完善食品召回制度,出了上述措施相配套外,最重要的一项内容就是建立食品可追溯系统。食品可追溯系统可实现食品从生产到销售的每一个环节相互追查,完善的可追溯系统是美国等发达国家食品召回制度有效实施的基础,没有一套行之有效的食品信息追溯系统,食品召回制度也很难发挥其应有效应。

特征之二是对进口食品严格控制。对于进口食品,由于无法强求从源头的可追溯性,因此美国采取了以安全认证为主的控制制度。比如,第三方认证制要求有资格的第三方保证国外食品工厂符合美国食品安全标准;高风险食品认证制要求高危险进口食品必须通过第三方认证或者其它安全承诺保证来进入美国市场;而进口商自愿认证项目为进口的食物源自食品安全认证工厂的进口商提供快速审查与快速准入服务。此外,美国实行进口商问责制,规定进口商有明确的责任保证国外供应商拥有足够的控制措施来保证其生产的食品绝对安全。但是,如果国外出口商拒绝美国食药局获取相关信息,食药局有权拒绝准许从国外工厂进口食品到美国。除了严格的认证制度,美国对所有进口的供人与动物食用的产品采取预先通知书制度。

美国通过是风险评估和是风险管理两个方面控制食品安全隐患,保障公众的健康。在风险评估方面,建立了现代化的“危机分析与关键控制点”体系,即以风险分析和关键控制点作为新的风险管理工具。HACCP系统以预防为主,强调识别并预防食品污染的风险,使可能的、合理的潜在危害得到识别,减少病毒侵入食品生产链的机会,使食品生产对最终产品的检验(即检验是否有不合格产品)转化为控制生产环节中潜在的危害。实践表明实施HACCP体系能更有效地预防食品污染,对食品从农场到餐桌的整个过程进行有效的控制。在风险管理方面,采用国家电子伤害监督系统系统收集数据。NEISS系统以全美国选定100家左右的医院作为数据样本,进行数据分析,为食品安全事件的后续处理提供依据。

问题之一是区域分割,缺少全国统一的、覆盖全程的食品安全可追溯制度。食品生产销售的全国性决定了食品安全可追溯制度是一项全国性的系统工程,其建立运行需要一支全国性的、专门的机构具体负责,并采取覆盖全国的统一信息平台,并做到覆盖全程,才能保证有效监管。目前我国部分地区已经开始针对某类食品推出本地食品安全可追溯制度,比如2011年福州市启动肉品安全信息可追溯系统建设,再比如2013年阳澄湖大闸蟹具有了可追溯产地信息的二维码标签。这种区域分割、各成一体、品种单一的可追溯制度具有信息不共享、范围过小、难以全程追踪、追溯成本高等不足,对于解决我国食品安全问题既显得杯水车薪,又不利于资源优化配置。

对中国现有所有与食品类法律法规进行调整、修订及整合,出台实施条例和细则,做好食品安全监管配套建设,完善法律支撑体系,增强法律法规的可操作性。补充完善目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度,如风险管理制度、食品召回制度、责任追究制度等,从而制定一个科学合理、可操作、系统全面、可操作性强的体系,逐步和国际社会接轨。在修订食品卫生法时,应提高现有的食品安全处罚标准,加大对食品卫生不法行为的处罚力度,加大追究刑事责任追究,提高法律的威慑力。另外,要结合中国情况,参照国际先进标准,制定、修改中国的食品安全标准,制定出种类齐全、科学合理、统一协调的标准体系,解决不同标准间冲突和重复的现象,对食品安全全过程监制。

四、建立我国食品安全可追溯制度的政策建议

关键词:食品安全;监管体系;再造

此外,在2013年美国食品科技学会发布的“在食品供应系统中提升食品追溯实验项目”报告,对食药局的食品安全可追溯工作提出了多条改善建议。比如,要求食药局设立整套食品管理数据记录规定以及通过风险分类定义的不允许豁免数据记录规定;食药局应该要求生产、加工、包装、运输、仓储、或进口食品的公司对食药局定义的关键追溯与关键数据进行记录;食药局应当鼓励业界现有企业参与提出相关立法方向的建议,并发布拟定法规的预先通告,或使用其它相关机制来寻求涉众输入等。

HACCP确保食品在消费的生产、加工、制造、储藏和食用等过程中的安全,在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。根据中国国情,加快出台覆盖各行业的HACcP指导原则和评价准则,还要开展不同食品从原料采购、产品加工、贮藏、运输、销售等各个环节可能出现的危害关键点分析进行分析和评估,从而建立起完善的从“农田到餐桌”全过程监控系统。

充分利用现代信息技术,改变信息不对称的局面。要重点开展监管机构能力工程,通过现代信息技术手段,建立食品安全可追溯制度和信息化指挥平台,改变过去传统的“人海战术”,提高监管效率。食品安全追溯系统建设是“牵一发动全身”的系统工程,需要重点推进。国外在追溯系统建设方面已经形成了多维彩码信息技术等成熟的技术和运作模式,可以加以引进和借鉴。

目前,中国食品安全面临的形势仍然十分严峻,美国的高水平的食品监管为构建适合中国国情的食品安全监管体系提供了重要的借鉴意义。

美国的食品安全体系由完备的食品安全法律法规体系、统一协调的食品监管机构、HACCP和NEISS食品安全风险防范管理系统、食品可追溯系统、食品召回制度等构成,实现了对各种食品“从农田到餐桌”的全程监控。

一、目前中国食品安全监管存在的主要问题

从处罚力度上看,处罚过轻,违法成本极低,对违法犯罪没有足够的威慑力。如《食品安全法》第84条明确规定:“违反本法规定,未经许可从事食品生产经营活动,或者未经许可生产食品添加剂的,由有关主管部门按照各自职责分工,没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的,并处2000元以上5万元以下罚款;货值金额1万元以上的,并处货值金额五倍以上10倍以下罚款。”相对说高额的违法收益,这点罚款微不足道,经营者愿意冒这个险。另外,缺乏违法者退出机制,在吊销营业执照后对责任人再次从事食品生产经营没有进行明确限制,这就导致今天违法经营者被吊销卫生许可证,明天又换个方式申请开业。因为法律的威慑力没有充分发挥,所以经营敢铤而走险,违法生产经营现象屡见不鲜。

从食品安全标准体系方面看,虽然中国已经建立了食品安全国家标准1965项,行业标准2892项,但是这些标准体系缺乏整体规划,数量少,协调性差,内容不完善,覆盖面不够广,技术内容落后、实用性不强、缺少科学依据,整体水平较低。另外,在方法上与国际公认标准有较大差异,在国际上的可信度不高。

建立从“农田到餐桌”全过程监控系统HACCP

食品安全监管机构分工明确、联合监管

食品安全法律法规体系完备

中图分类号:D6文献标志码:A文章编号:1673-291X31-0327-02

从监管主体来看,中国食品安全监管是多部门联合监管,包括卫生、工商、交通部、农业部、国家环保局等10多个部门,部门之间分工重叠、监管职能分散,在日常监管中,各单位往往各自为政,职能交叉、多头检查的现象大量存在,增加了行政成本,浪费了国家有限的公共资源,降低了行政法效率。另外,中国长期以来对食品安全进行分段管理,监管部门之间缺乏沟通和整合,这种条块分割不利于对食品进行全程质量管理,出了食品安全事故,各个部门互相推诿,都不承担责任。

建立食品可追溯系统及食品召回制度

[2]曲英.中美食品安全管理体制比较研究[M].武汉:武汉大学出版社,2009.

美国联邦政府食品安全监管机构有十几个,其中食品药品监督管理局、食品安全检验局、动植物检疫局和环境保护局是四个主要的职能部门。这些部门分类监管、分工明确、权责分明,拥有相对自主独立权,一种食品的全过程安全监管工作只由一个监管机构负责,防止出现职能打架或出事后推诿扯皮现象。另外,1998年,美国成立了总统食品安全管制委员会,负责综合协调全国的食品安全监管工作。各食品安全监管职能部门的负责人都是该委员会成员,它的监管权力高度集中和统一,在协调、沟通、整合食品安全工作方面发挥了巨大作用。在委员会的协调下各机构统一合作、协同监管、这样的监管机构设置大大降低了行政成本、提高了行政效率,保证了美国食品安全监管工作一直处于世界先进水平。

二、美国食品安全监管体系分析

食品可追溯性指的是在生产、加工及销售的各个环节中,对食品、饲料、食用性动物及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力。它要求食品生产过程中记录原料供应商信息,当食品出现安全问题时可以找到源头,防止食品安全问题的扩大,保护公众的健康。2003年13月12日,美国美国食品与药品管理局要求在美国国内从事生产、加工、包装或动物消费的食品部门向其进行登记,以便进行食品安全跟踪与追溯。

[4]陈青川.美国食品安全监督体系简介[J].食品安全,2001,:2-5.

从法律体系方面看,虽然中国颁布了《食品卫生法》、《产品质量法》等近20部法律,有《农药管理条例》等近40部相关行政法规,但是这些法律法规体系出台时是分段、分部门立法,缺乏系统性、统一性和协调性;有的法律法规没有细节行规范配合,缺乏可操作性,有些相关的法规存在着相关交叉和矛盾等等问题。随着经济社会的发展和人们对食品安全问题认识的深化,食品安全法律法规体系某些方面已不能适应当形势发展需要,有待调整和改进。

成立国家食品安全委员会,建立分工明确、协调一致的监管机制

同时,美国建立了食品召回制度作为配套措施。食品召回制度召回的是离开生产线进入流通领域的缺陷食品,最终消费品由食品的生产商、进口商和经销商承担这个风险。美国的食品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的,食品和药物管理局和食品安全检验局负责具体实施。根据危害程度的不同,美国对食品召回分为三个等级,每一个等级做了非常详细的说明和规定。另外,美国食品召回方面有一套严格的召回程序,确保食品召回制度的严格执行。